招标文件如何制作？知其表也要知其里

招标文件制作（一）：统揽全局又细致入微   

　　不论是公开招标还是邀请招标，翻开所有的招标文件，*部分内容的标题几乎都是“投标邀请（函）”。因此往往有人错误地认为，该项目采用了邀请招标的采购方式，但继续浏览招标文件才发现原来是公开招标。 

　　公开招标的“招标公告”与招标文件的“投标邀请（函）”有何？解释说，招标文件中的“投标邀请（函）”既包括招标公告也包括邀请招标中的投标邀请函，在范本中两种称谓已合二为一，所以实践中形成了一种固定的格式——投标邀请（函）。
 
　　如果把招标文件比作“考卷”，投标邀请（函）无疑相当于“报考须知”，不仅要提前发布，而且还要把考试的具体要求地概括并公示出去，以便吸引更多的符合条件者前来“报考”，达到充分竞争的目的。怎样写好“报考须知”呢？

       内容宜概括且

　　投标邀请（函）其实是对采购需求的简要描述，如果在投标邀请（函）中能用凝练的语言把采购内容交代清楚，供应商看后往往一目了然，根据投标邀请（函）就能初步确定自己是否有能力揽这个“瓷器活”，所以投标邀请（函）应尽量避免交代不清，以减少各方不便。

　　一般来说，尽管表述方式不同，但各地招标文件投标邀请（函）部分所包括的主要内容大同小异。

　　交代项目名称和项目编号基本是*的*步，如果项目需要分标段进行，还要具体描述招标内容，如分为多少包，每包的标的是什么；招标文件由采购代理机构编制和发售，所以招标机构的名称、（往往是项目负责人）姓名以及（有需要邮寄的，则表明具体的通讯地址）；投标邀请（函）一般以“受某委托”的形式明示了该项目的采购人；清晰列明获取招标文件的时间、地点和方式，如果需要缴费，还要明确规定每份招标文件的价格；投标和开标的日期、地点以及投标截止时间；如果要以票据形式交付投标金，代理机构开户银行的具体信息也不能忽略。

　　提示，在投标截止时间后，应于括号中特别表明“北京时间”，否则容易引发争议。在某地曾经发生过这样一个案例，代理机构项目负责人的手表已到招标文件规定的截止时间，于是关闭了开标室大门，结果随后而来的供应商直接找到代理机构负责人质疑，说自己的计时工具还不到截止时间，该负责人一看，果然还差一分钟。后经核实，是该项目负责人的手表比北京时间快了三分钟。无疑，括号内的四个简单汉字为该供应商捍卫自己的权利提供了依据。另外，在适当位置以特殊字号敬告投标供应商“逾期收到或不符合规定的投标文件恕不接受”也是*的。

     虽属特例 值得推广

　　在招标邀请函中，各地的操作特点也体现得，某些细致和周到之处很值得推广和借鉴。

　　是否规定带相关的证件，各地做法不一。有的未做具体要求，有的明确规定必须携带相关证件的原件和复印件。如在某办公用品协议供货公开招标中要求 “领取招标文件须带营业执照副本复印件（加盖公章）、组织机构代码证（法人代码证）复印件（加盖公章）、领取招标文件人的单位法人函及本人身份证。如是代理厂商，还应出具制造厂商的惟一函。”

　　认为，为进行初步的资格审查，提供相应的资质证明很必要，所以带什么证件、是否盖章、盖哪个章都要规定得细致明白。通过初步审核，证实拟投标公司是否为正规公司，是否具备《政府采购法》规定的参与政府采购的起码的条件。

　　由于有的采购项目技术指标比较复杂，而招标代理机构在某特定领域的能力毕竟有限，为了避免听信采购人一家之言而引发的倾向性，有些比较特殊的项目，还要在招标文件正式出笼前举行供应商答疑会，对此，在投标邀请函中也要事先交代清楚答疑会举行的时间和地点。如“2005年6月25日上午9：30在×会议室举行答疑会”。

　　为以防万一，招标文件在后应该做出声明：以上如有变更，招标采购单位会及时通过某种渠道进行通知。如中共中央直属机关政府采购中心的招标文件中一般在后一条标注“以上若有变更我们会通过‘中国政府采购网（www.ccgp.gov.cn）’通知，请投标人关注。”

      项目不同 各有特色

　　虽然各地有自己的招标文件范本，但具体项目不同，负责的采购代理机构制作的招标文件多多少少都会有区别，因而投标邀请（函）也总有一点自己的特色。

　　如果是协议供货招标，就应该在投标邀请（函）中写清楚采购周期，即协议供货或定点采购的起止时间，如“采购周期：2004年8月1日至2005年7月31日”。

　　如果有现场测试，还要交代现场测试的时间和地点，如在江苏省*系统移动电子*公开招标项目中，招标文件明确规定：“现场测试时间、地点：2005年9月28日在宿淮高速宿迁段（详见招标文件第六部分现场测试方案）”

　　还有的提前告知该项目的采购预算价格，如某项目中提示“投标报价请不要出本项目的采购预算，本次采购预算为人民币伍佰肆拾万元整”。吉林省政府采购中心操作人员王博认为，是否明示采购项目的预算金额，目前各省还没有统一要求，法律上也找不到相关依据，估计各省也是针对不同项目的具体情况确定是否披露采购预算价格。

　　像北京等电子化开评标系统比较完善的地方，还要提示“投标人须将开标一览表正本和投标货物电子表格（U盘）分别密封在两个单独的信封内，并标明‘开标一览表’和‘投标货物电子表格’字样，并注明公司名称及投标包号，投标时单独递交，以便唱标时查找。”
    招标文件制作（二）：投标人须知 让人知什么 
 
　　招标文件如何制作，没有标准的答案，但其框架往往大同小异。而且翻看各地的招标文件，不难发现，工作做得越细致的地方，不同项目招标文件之间存在的差异越多，几乎每一个招标文件都是针对具体项目*的作品。

　　典型的也是供应商比较认可的招标文件分块儿模式往往包括5大部分，即投标邀请函、投标人须知、货物清单及相关要求、合同格式和招标文件格式附件等。实践证明，货物清单及相关要求、合同格式和招标文件格式附件部分，因其项目针对性较强或比较格式化，往往容易被把握，而对投标人须知部分，投标人容易犯文不对题的错误。那么。投标人须知，究竟该让投标人了解什么？

      总则 明明白白投标

　　为让投标人有的放矢地参与竞争，投标人须知的总则部分主要介绍招标文件的适用范围、招标文件中涉及的容易引发歧义的定义、合格投标人的条件和费用承担。

　　值得注意的是，尽管业内的惯例是投标人自行承担一切投标费用，但为避免发生争议，提及“投标人应承担所有与准备和参加投标有关的费用，招标人在任何情况下均无义务和责任承担这些费用”也很必要，为防万一，有的可能还以列举的方式规定得更为详尽一些。

    “招标文件” 提纲挈领点要害 

 　　“招标文件”一节往往简要介绍招标文件的组成部分，类似于整个招标文件的内容提要。同时提示拟参与投标的供应商，应该仔细阅读招标文件的全部内容，按照招标文件要求提交投标文件，并所提交的全部资料的真实性，否则可能导致投标被拒绝。

　　这一节内容，各地表述繁简不一。有的可能几句话带过，有的则稍作赘言，对招标文件的澄清及修改同时做出详细规定。如某招标文件：“任何已登记备案并领取了招标文件的潜在投标人，均可要求对招标文件进行澄清。”并对澄清和修改的具体时间和程序做出详细具体的解释。 

　　此处的“澄清”与有些招标文件投标邀请函中的“答疑”似乎异曲同工，意于在潜在投标人的参与和监督下，使招标文件更科学、完善和公正。

       投标文件 一字一句关成败

　　“投标文件”一节是供应商关注的也是其煞费心机想满足的内容，为了使自己的答卷尽量切近标准答案，供应商往往投入很大精力钻研这部分考卷内容。

　　交待投标使用的语言和计量单位是前提；投标文件组成内容及相关要求，是其 “文眼”，也是整个招标文件的“要害”，这部分内容一般分作商务标和技术标两部分，前者指投标人提交的能证明其具有资格参加投标和中标后有能力履行合同的文件，后者指参与投标人应提交的技术文件。就如何填写投标文件内容，怎样编制技术文件也应对投标人做出指引。实践中，有人错误地把投标报价作为商务标的一部分，但大多数招标文件认为投标报价应是投标文件中与技术标和商务标相提并论的第三部分。

　　另外，为避免不必要的麻烦，无论是否收取投标金，都要做出明确提示；同时还要表明投标文件的有效期，对投标文件的字体、签署以及提交份数等也要做出统一规定。一旦提交金，要做出提交方式（如现金还是票据）说明。

　　在“投标文件的递交”一节，一般招标文件都对投标文件的密封和标记、投标截止时间以及投标文件的修改和撤回做出具体说明。不仅对要求或允许如何做提出指导性意见，还要对责任如何承担做出清晰界定。

      开标评标 原则方法先声明

　　“开标及评标”一节则主要介绍，对供应商“答卷”进行评判的评标委员会的组成原则、“判卷原则”和“判卷方法”。

　　开标的时间、地点和程序在此也稍做重复。虽然不能在评审前公布评标委员会成员名单，但组建评标委员会的原则应事先明确。其中的重点是评标委员会的具体工作步骤：对招标文件如何进行初审，初审哪些内容，遇到明显的文字和计算错误按照什么样的原则进行修正；评标委员会进行详细评审时要认真审查哪些内容，具体依据是什么，有关投标人需要进行哪些配合性的澄清工作，中标的基本条件，都应该一一列举。

　　尤其对评审原则和评标方法，此处一定要交代得一清二楚，为加大公开力度，有人还提议价格分的计算方法也应公示。同时，不要忽略交代终审查步骤和确定中标人的程序，对宣布废标的条件要提前声明。后，由于公开有原则和限度，所以具体评标过程中哪些事项保密，有必要交代一下。

其他内容  须知之外仍需知

　　投标人须知固然重要，但招标文件的其他组成部分虽然看似非中标与否的决定性因素，但就整个采购程序来说也*。

　　对此，许多代理机构的操作人员深有体会。如有供应商对“合同格式”一章的内容不以为然，其实，大多一线操作人员认为，合同格式的内容也很有看头，如价格支付条款就与投标人利益休戚相关，甚至影响供应商投标的兴致。

　　总之，招标文件其余内容不一而足，有的对中标服务费做出约定；有的提示了询问和质疑的时效和程序；有的对保密和披露的权限作出说明；有的则对中标人的履约要求和违约罚则事先声明；还有的就招标项目的细节做了进一步的具体交代……
招标文件制作（三）：实质性响应如何界定 
 
　　某地曾发生这样一起案例，在一次办公设备公开招标中，各潜在投标人购买了招标文件后，招标采购单位按法定程序又发出“更正通知”，要求“参与投标的台式计算机主机箱通风口处须配备防尘罩”，相对各方均作出积极回应。在开标现场，只有A提供的样机配备了防尘罩，但终B却成为该项目的中标人。为此，引发了投诉。而此投诉在处理中，因“更正通知”的性质在法规引用中碰了小小的壁，终分析认为，若按《招标投标法》，没有特殊标识，此“更正通知”只是一般性条款，投标允许存在偏差，可以说明或补正；但这是货物采购，必然要依照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，此时，“更正通知”为投标文件必须实质性响应的招标文件的组成部分，一旦投标文件要求提供投标文件的样机，样机没戴防尘罩就是未对招标文件作出实质性响应。

　　我们常常会听到有人评论某份投标文件存在硬伤或软伤，硬伤和软伤究竟指什么？解释说，所谓硬伤，就是投标文件未对招标文件的内容做出实质性响应，因而直接导致投标无效；软伤则指在招标文件允许的范围内存在偏离，虽不至成为投标无效的原因，但投标文件若存在软伤，在打分时将受到影响。此案引起了不少人对“实质性响应究竟如何界定”的思考。认为，关键要弄清楚究竟什么是实质性响应，或者说投标文件与招标文件达到何种程度的吻合才算做到了实质性响应。

实践中  意见不一

　　关于怎样才算实质性响应、投标人该实质性响应什么的问题在应用中可谓是“公说公有理”。

　　即使是一直在一线操作的实务也有不同的理解。有人认为，项目不同具体要求也不一样，实践中往往以特殊标识强调需实质性响应的部分，而且各地采用的标识也不同，有的地方用“星号”，有的地方用“下划线”，还有的地方用“黑体字”，关键还要看后边的注解，切不可到每个地方投标都依照惯性思维进行；有人认为，一般情况下，要求对招标文件规定的技术条款、商务条款和价格条款都要作出响应，才叫实质性响应，但某些特殊项目，则只需对特殊标识的条款作出响应即可，持此观点者还举例说，像医疗器械采购，若不规定仅*个别条款即可，也许能满足的就了；也有人认为，这里所谓实质性要求和响应，是指投标文件所提供的有关资格证明文件、提交的投标金、技术规范、合同条款等要与招标文件要求的条款、条件和规格相符，并且没有重大偏差。持此观点的人以有关部委的规定为*，只要与该规定所列举的任何一项存在不符之处就按没有做出实质性响应而列为无效投标；还有人认为，实质性响应的投标应是与招标文件的全部条款、条件和规格相符，没有重大偏离的投标……

　　尽管就招标文件中应该实质性响应的内容范围理解不同，但综合各家观点，大体可分为两种情况，即响应招标文件中的实质性要求和实质性响应招标文件。由于前一种观点的存在，实践中即使在货物和服务招标采购领域，也流行着“实质性响应条款”一词，言外之意，似乎是一旦投标文件满足局部这些条款的要求，投标人即可避免无效投标的厄运，这与法律的精神一致吗？

法理上 也有争议

　　《招标投标法》第二十七条规定：“投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。” 而《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十条则明确：“投标人应当按照招标文件的要求制作投标文件。投标文件应对招标文件提出的要求和条件作出实质性响应。”

　　实践中大家之所以对怎样算实质性响应、让投标人实质性响应什么的问题理解不一，主要的原因在于就上述两个规定，因“实质性”和“响应”两词表述位置不同而引发了认识上的分歧。前者要求投标文件“应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应”，而后者则强调“应对招标文件提出的要求和条件作出实质性响应”。

　　与《招标投标法》一脉相承，目前在招标方面，业内共识是不满足外经贸部“七条”的，即必然未对招标文件作出实质性响应，“七条”指：投标人未提交投标金或金额不足、保函有效期不足、投标金形式或出证银行不符合招标文件要求；出经营范围投标；资格证明文件不全；投标文件无法人代表签字，或签字无法人代表有效委托书；业绩不满足招标文件要求；投标有效期不足；不满足技术规格书中主要参数和出偏差范围。所谓“实质性响应条款”大概正是源于此。

　　在招标文件中表明所谓的实质性响应要求和条件能够穷尽整个招标文件必须要满足的条款吗？实践已经告诉我们，不能！列举的方式很可能挂一漏万。

应用时  疏密分明

　　因而，现在更多的招标文件更倾向于在显要位置明确提示：投标人应仔细阅读招标文件的全部内容。如果投标人没有按照招标文件要求提交全部资料或投标文件没有对招标文件在各方面的要求作出实质性响应，可能导致其投标被拒绝。例如，某政府采购中心在其招标文件中这样定义“实质性响应的投标”——“与招标文件的全部条款、条件和规格相符，没有重大偏离或保留。”

　　操作事实表明，上述规定从一定角度了招标文件的严密性，很必要。

　　为便于投标文件作出实质性响应，招标文件条款的分寸把握必须恰当。不允许有一点儿偏差的，要明确列举，如计算机，要求CPU是奔四2.8，256M，80GB，投标人只有丁是丁卯是卯地响应，投标才有效；而对允许偏离的，则明示偏离范围，只有在偏离范围内投标才为有效。
招标文件制作（四）：如何提交高质量的“考卷” 
 
　　有人说，一张考卷定终身。而招标文件于供应商而言，又何尝不是如此呢？

　　质量高的招标文件，覆盖、逻辑严密、简洁明了，即毫无疏漏地表达出采购人的合理意愿，又吸引来足够数量的供应商广泛竞争，这样的招标文件无疑是招投标走向成功的良好开端，只要后续规范运作，可以说招标文件的成功已是招标成功的一半。

　　但《政府采购法》没有具体解释招标文件究竟怎样制作，应该关注哪些细节，不能遗漏哪些问题，实践中各地范本也不尽相同。究竟怎样做才能提高招标文件质量，确保提交一份科学合理的“考卷”？

前期准备应充分

　　理论只有来源于实践才能经得住实践检验。所以在招标文件制作时，一方面，“捉刀者”需要具备相关领域足够的知识和常识；另一方面，必须进行充分的前期调研。
 
　　首先，要从以往范本中借鉴经验，并于实践中积累经验逐步摸索总结出适合当地特色的招标文件范本。
 
　　从哪里找到做得比较规范的招标文件作范本？ 据了解，实践中有通过网络择优下载的，有在全省采购会议中向省级集中采购机构索要的，还有以媒体为桥梁向自己心仪的集中采购机构借鉴的……

　　怎样有效利用招标文件范本呢？是像有些地方那样照抄照搬，全部拿来？还是去粗取精后为我所用？说，正确的途径是套用，即模仿着应用，尤其是技术篇内容，切忌用采购人提供的技术文件简单替换。
 
　　另外，招标采购单位应根据采购计划，在编制招标文件前，对采购项目从政策、资金、市场、技术生产等方面进行的市场调研，为科学合理地编制招标文件提供。如针对技术性内容，招标采购单位只有通过向供应商广泛取样，了解仪器的产品技术指标，询问价格，调研生产厂家情况，才能做到成竹在胸，避免被采购单位一家之言所左右。

　　对性强的采购项目，更要广泛查阅有关资料，邀请业内和技术人员进行论证、分析，譬如医疗设备采购，应查看卫生系统的相关资质要求，卫生部门要求具备的资质在招标文件中必须写清楚。

　　只有操作人员对业务技能和知识了然与心，制作招标文件时才能确保驾轻就熟。

中期方法要适当

　　经过充分准备后，如何把材料变成条理性很强的招标文件？有人对此不以为然，认为只要有了范本，对应着把材料一一搬到范本上就完事大吉了。

　　但事实并非如此。某地曾发生过这样一起案例，招标文件要求把公司的有关印鉴盖在封面上，结果一投标人为美观给自己的投标文件加了一个塑料封皮，有印鉴的一页无形中成为塑料封皮后的首页，终该企业因此而投标无效。此案例中投标人为自己不经意间的过失承担了责任，但假如招标采购单位能在招标文件中对封面稍做要求，投标人就可能有效避免这种多此一举的遗憾。

　　所以，在招标文件制作中，一定要注意语言表述的科学性，严密性、通俗性和逻辑性。容易引发歧义的地方要事先交待清楚，如要求供应商提交营业执照复印件，一定要加注“经当年年检的”。

　　为此，业内人士*，只有采用合适的编制方法，才能提高招标文件的质量。

　　组合法，一人智慧和经验毕竟有限，应按招标文件的结构组成，分别由不同的人员编制，然后再由未参与制作的另一拨人对草稿进行审查和补充，后有关负责人把关定稿；换位思考法，制作招标文件时，应站在对方的立场考虑，自己写出的每一句话是否一般供应商都能理解，是否存在歧义，如在技术偏离和商务偏离中，一定要求供应商标出具体数据而非仅仅写“有”或“没有”；因地制宜法，套用别人的范本时，除按项目需求填写自己的内容外，对不影响招标文件性的内容一定要果断删除，这样才能招标文件又不失简洁；借用外脑法，在编制过程中，随时就拿不准的问题请教相关领域的……

后期论证很必要

　　百密必有一疏，所以招标文件编制完毕后，作为招标的一个法律文件，除了经招标机构的内部审查外，邀请有关进行咨询论证或召开潜在投标人答疑会也非常必要。
 
　　譬如，公平、无倾向和无歧视性是招标文件的一个重要原则，但倾向性有时表现明显，如设备型号，有时则比较隐蔽，如在产品功能、技术、性能指标方面的倾向性描述是不容易被识别的。如某地一次电视采购中，采购人以与相关设施配套为由提供了一个电视尺寸，代理机构未加深究就采用了，结果开标后才知晓，这个尺寸国内只有一个品牌在生产，终只得废标。

　　要解决招标文件中隐含的问题，实践证明，一方面，要建立一种咨询制度，召集有关进行集体咨询论证，领域内经验丰富的往往能一眼发现招标文件中的漏洞或破绽；另一方面，就是在网上或以其他方式公示尚未定稿的招标文件，直接征求潜在投标人的意见，或召集相关供应商举行听证会。 

　　目前，因为咨询论证程序不健全或费用等原因，各地一般只对比较特殊的项目请事后论证，大多地方更推崇通过为供应商答疑来澄清和补正招标文件，这种提高招标文件质量的办法简便、经济、宜行。